来源：民银研究

　　3月5日，李强总理向第十四届全国人民代表大会第二次会议作《政府工作报告》（简称《报告》）。《报告》将年度增长目标设置为5.0%左右，要求“稳中求进、以进促稳、先立后破”，做好重点工作，巩固和增强经济回升向好态势。

　　一、发展目标

　　2024年GDP增长目标为5%，符合市场预期。

　　从必要性角度看，一是与中长期目标相衔接。如果要实现2035年经济总量翻一番目标，需要2024年-2035年平均经济增速达到4.55%左右。为留出缓冲空间，所以《报告》未在上年5.0%左右的目标基础上再下调。二是为就业提供支撑。2024年预计高校毕业生人数将上升至1179万人，再创历史新高。所以就业目标仍然保持为“1200万人左右”。按照“增长一个百分点带动大约220万个就业岗位”推算，至少需要达到5.0%左右的增速才能保证就业稳定。

　　从可行性角度看。2023年我国GDP平减指数为-0.5%，连续三个季度处于负增长区间，为继1998-1999年和2009年之后的第三个负增长时段。物价整体为负，意味着经济中存在负产出缺口，实际经济增速未达到潜在增长水平。此前市场对于“十四五”期间我国潜在增长水平的预期处于5.0%-5.5%区间。因此，设置5%左右的增长目标是可行的。通过加大逆周期调节力度，可以在不刺激通胀的前提下改善经济表现。

　　《报告》指出，“考虑了促进就业增收、防范化解风险等需要，并与‘十四五’规划和基本实现现代化的目标相衔接，也考虑了经济增长潜力和支撑条件，体现了积极进取、奋发有为的要求”。

　　《报告》同样强调，“实现今年预期目标并非易事，需要政策聚焦发力、工作加倍努力、各方面齐心协力”。

　　二、政策基调

　　《报告》的政策基调与去年底中央经济工作会议保持机制，均为“稳中求进、以进促稳、先立后破”。

　　《报告》对“稳”和“立”的关系作出了解释，认为“稳是大局和基础，各地区各部门要多出有利于稳预期、稳增长、稳就业的政策，谨慎出台收缩性抑制性举措，清理和废止有悖于高质量发展的政策规定”“进是方向和动力，该立的要积极主动立起来，该破的要在立的基础上坚决破，特别是要在转方式、调结构、提质量、增效益上积极进取”。

　　此外，《报告》还特别强调要“增强宏观政策取向一致性”“营造稳定透明可预期的政策环境”，以扭转当前的“有效需求不足，部分行业产能过剩，社会预期偏弱”等问题。

　　具体而言，要“围绕发展大局，加强财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等政策协调配合，把非经济性政策纳入宏观政策取向一致性评估，强化政策统筹，确保同向发力、形成合力”“实施政策要强化协同联动、放大组合效应，防止顾此失彼、相互掣肘。研究储备政策要增强前瞻性、丰富工具箱，并留出冗余度，确保一旦需要就能及时推出、有效发挥作用。”

　　三、财政政策：适度加力，提质增效

　　财政政策基调为“积极的财政政策适度加力、提质增效”，与中央经济工作会议一致。

　　“适度加力”主要体现在三个方面：一是赤字率下调，但支出力度加强。《报告》提出，今年赤字率拟按3.0%左右安排，与2023年年初目标一致，但低于年中调整之后的实际值。今年赤字规模4.06万亿元，比去年年初预算增加1800亿元，加上去年结转过来的5000亿元国债，支出力度并不弱。今年一般公共预算支出规模28.5万亿元，比上年增加1.1万亿元。

　　二是中央政府加杠杆支持地方。继去年四季度中央财政增发1万亿元国债后，今年中央财政将再发行1万亿元超长期特别国债转给地方，且《报告》强调后续几年还将继续发行，资金用于强国建设和民族复兴进程中一些重大项目建设。近年来地方政府杠杆率增长较快，而中央政府杠杆率上升幅度不大，目前仍处于国际偏低水平，叠加举债成本较低，仍有一定的加杠杆空间。

　　三是继续扩大专项债规模。考虑到地方政府债务的压力，以及房地产市场调整导致土地出让收入回落、地方可用财力增长乏力，今年拟安排地方政府专项债券3.9万亿元，比去年小幅增加1000亿元，为重点项目建设提供资金支持的同时，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。

　　“提质增效”将围绕两个方面下功夫：一方面，优化财政支出结构，切实把财政资金用在刀刃上。《报告》要求，强化国家重大战略任务和基本民生财力保障，严控一般性支出；中央财政加大对地方均衡性转移支付力度、适当向困难地区倾斜，省级政府要推动财力下沉，兜牢基层“三保”底线。

　　另一方面，落实好结构性减税降费政策。具体来看，就是保持政策的连续性和稳定性，对于前期出台的阶段性税费优惠政策，继续延长；增强政策的精准性和针对性，聚焦支持科技创新和制造业发展，强化政策供给，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。

　　四、货币政策：灵活适度，精准有效

　　货币政策基调为“稳健的货币政策要灵活适度、精准有效”，延续去年底中央经济工作会议以来的政策基调。

　　今年初以来，在“以我为主、兼顾内外均衡”的方向下，货币政策根据内外部形势、市场需求情况相机抉择，更加灵活适度。50个基点的全面降准、支农支小领域定向降息，以及5年期以上LPR单独大幅下调，体现出货币政策前置发力，强化逆周期调节，加大对重大战略、重点领域和薄弱环节的支持力度。但同时，在稳汇率、防空转、提效率等考量下，2月MLF利率继续“按兵不动”，1年期LPR也维持不变，实现非对称调整，既保持了对实体经济合理的支持力度，又提高了应对外部冲击的韧性与政策的自主空间。

　　下一阶段，在美联储降息提上日程，外部环境对我国货币政策掣肘大幅减弱，更加有利于“以我为主”的环境下，为保持流动性合理充裕，实现“社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配”，促进物价低位回升，货币政策仍将维持适度发力，总量政策工具空间进一步打开。在强化利率政策协同、降低实际负债成本、激发实体融资需求和推动风险化解等多重需求下，后续政策性降息必要性增强，进而促进社会综合融资成本稳中有降。

　　在“精准”的方向下，货币政策将更加注重做好逆周期和跨周期调节，平衡好短期经济增长和长期结构优化问题，更好发挥结构性货币政策工具作用。着力加强对科技、绿色、普惠、养老、数字金融“五篇大文章”和“三大工程”等领域的支持，推动经济发展动能转变，助力新质生产力发展，并积极配合房地产风险化解、地方政府化债，坚持“有立有破”。

　　为使政策效果更为“有效”，一方面，将积极盘活被低效、无效占用的金融资源，实现信贷结构“有增有减”、融资结构“有升有降”，提高资金使用效能，为经济高质量发展注入新动力。另一方面，将继续强化货币政策和财政、产业、区域、房地产、就业、消费、改革开放等政策的多维度协同，为财政加力、超长期特别国债发行创造适宜的金融环境，加快促进直接融资发展；发挥政策合力，增加居民收入、扩大就业、完善社会保障体系、深入实施消费驱动战略，着力支持扩大内需，推动供需匹配，促进经济良性循环。

　　五、产业政策和科教兴国战略

　　今年政府工作任务的前两项，分别为“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”和“深入实施科教兴国战略，强化高质量发展的基础支撑”。前者是中央经济工 作会议部署的首要工作，后者的位次也较往年大幅前提。

　　在面临“来自外部的打压遏制随时可能升级”的环境下，中央对于产业、科技、创新等极为重视。今年1月底，政治局曾就新质生产力进行集体学习。总书记指出，“它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力”。

　　所以，《报告》提出“加快发展新质生产力”，较去年中央经济工作会议新加了“加快”。其关键，则在于“创新”。所以《报告》要求“充分发挥创新主导作用，以科技创新推动产业创新，加快推进新型工业化，提高全要素生产率，不断塑造发展新动能新优势，促进社会生产力实现新的跃升”。

　　如果要实现创新，则要求“教育、科技、人才”的全面配合，所以《报告》将科教兴国位次前提。实际上，这也是对二十大报告的呼应。二十大报告明确指出，“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。必须坚持科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，开辟发展新领域新赛道，不断塑造发展新动能新优势”。

　　具体到产业政策方面，《报告》提出要推动产业链供应链优化升级、积极培育新兴产业和未来产业，以及深入推进数字经济创新发展等。其中，“制定未来产业发展规划，开辟量子技术、生命科学等新赛道，创建一批未来产业先导区”“深化大数据、人工智能等研发应用，开展‘人工智能+’行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群”值得重点关注。

　　具体到科教兴国战略方面，《报告》提出要加强高质量教育体系建设、加快推动高水平科技自立自强和全方位培养用好人才，大都沿用了二十大报告的提法。

　　六、着力扩大国内需求

　　扩内需是重点工作的第三项。虽然当前“经济持续回升向好的基础还不稳固”，但“有利条件强于不利因素”“发展内生动力在不断积聚，经济回升向好、长期向好的基本趋势没有改变也不会改变”，所以，去年《报告》将扩内需作为首要工作，今年则相应后移。

　　消费方面，《报告》提出要“从增加收入、优化供给、减少限制性措施等方面综合施策，激发消费潜能”。既要“培育壮大新型消费”，也要“稳定和扩大传统消费”。此前财经委会议提出的“推动汽车、家电等以旧换新”将是重要抓手，“提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费”也将是支持重点。

　　投资方面，将着力于“发挥好政府投资的带动放大效应”“实施政府和社会资本合作新机制”。今年中央预算内投资拟安排7000亿元，达到历史最高水平，并合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。此外，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造也是今年的亮点，3月1日国常会已通过《大规模设备更新和以旧换新行动方案》。

　　七、深化改革

　　《报告》将“坚定不移深化改革，增强发展内生动力”列为政府工作的第四项。

　　具体而言，改革聚焦于激发各类经营主体活力、加快全国统一大市场建设、推进财税金融等领域改革三个领域。

　　一是激发各类经营主体活力。《报告》指出，“国有企业、民营企业、外资企业都是现代化建设的重要力量”。国企改革重点是“深入实施国有企业改革深化提升行动，做强做优主业，增强核心功能、提高核心竞争力．建立国有经济布局优化和结构调整指引制度．”

　　民企改革重点则是“全面落实促进民营经济发展壮大的意见及配套举措，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题”。去年中央发布“民营经济31条”，从优化发展环境、加强要素支持等方面，促进民间经济“做大做优做强”。目前《民营经济促进法》起草工作已经启动，立法进程将加快推进，为民营经济提供法治保障。

　　二是加快全国统一大市场建设。自2022年4月发布《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》后，该项工作已取得积极进展，例如深入开展重点领域市场分割、地方保护等突出问题专项整治，推动《社会信用建设法》《公平竞争审查条例》出台，鼓励京津冀、长三角等率先开展区域市场一体化建设等。今年2月第六次专题学习会议也就此进行了专题学习。《报告》指出，需进一步加强各类制度规则统一、出台公平竞争审查行政法规、加强对不当竞争问题的专项治理等。

　　三是推进财税金融等领域改革。目前，作为完善预算改革重要组成部分的国有资本经营预算已率先起步，1月，国务院出台了《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》。部分省份财政体制改革实施方案业已印发实施。除了财税领域之外，《报告》还提出要健全自然垄断环节监管体制机制，并列举了电力、油气、铁路等领域；以及深化社会保障、医疗、养老等社会民生领域的改革。

　　八、扩大高水平对外开放

　　《报告》将“扩大高水平对外开放，促进互利共赢”作为政府工作的第五项，表明我国愿与经贸伙伴共同分享发展成果，在互利的基础上加强贸易与投资合作，实现共赢。

　　外资方面，《报告》提出要“加大吸引外资力度”。2023年全国实际使用外资金额同比下降8%，外资的对华投资方面有所放缓。《报告》认为引资政策应从以下几方面发力：一是全面取消制造业领域外资准入限制，持续扩大服务业市场准入；二是扩大制度型开放，打造“投资中国”品牌；三是提升外籍人员来华便利度；四是充分发挥自贸区的先锋作用。

　　2023年7月国务院印发的《关于进一步优化外商投资环境 加大吸引外商投资力度的意见》（24条）已对吸引外资的政策方向做出全面部署，目前6成以上的政策措施已经落实或者取得积极进展，下一阶段将持续推动外资24条落地见效。

　　外贸方面，《报告》提出“推动外贸质升量稳”。2023年，我国出口增速在2022年高基数下趋于下滑，但结构性亮点犹存，尤其是外贸“新三样”表现突出。2024年，要在稳住出口量的同时持续继续改善出口结构，提高“中国制造”的国际竞争力。

　　《报告》提出以下几个着力点：一是加强对出口企业的金融服务支持；二是支持外贸新业态，培育新的增长点；三是大力发展服务贸易。商务部表示，目前正在抓紧开展新一轮稳外贸政策研究评估，争取尽早出台，与已有政策叠加组合，最大程度发挥协同效应。

　　经贸合作方面，着力点之一是“一带一路”沿线，《报告》提出“推动高质量共建‘一带一路’走深走实”，进一步落实“一带一路”八项行动，统筹发展重大的标志性工程以及“小而美”的民生项目。着力点之二是“深化多双边和区域经济合作”，落实、推动签署更多高标准的自贸协定、投资协定，如«数字经济伙伴关系协定»、«全面与进步跨太平洋伙伴关系协定»等。

　　九、防范化解重点领域风险

　　风险化解方面，去年中央经济工作会议提法是“统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”，此次《报告》则要求“标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。

　　房地产的标本兼治，短期内，“要优化房地产政策，对不同所有制房地产企业合理融资需求要一视同仁给予支持，促进房地产市场平稳健康发展”，先解决房企的融资问题，目前已有超过200个城市建立房地产融资协调机制，分批提出可以给予融资支持的房地产项目“白名单”并推送给银行。

　　中长期内，则是要“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。

　　这里的新模式，应该包括：强化“人、房、地、钱”四要素联动，建立以人定房，以房定地、以房定钱的“三定”新机制，完善“保障+市场”的住房供应体系，以政府为主保障工薪收入群体刚性住房需求，以市场为主满足居民多样化改善性住房需求，推进重点领域发力和精准化供需匹配，从根本上实现房地产市场质的有效提升和量的合理增长。

　　地方债务的标本兼治，短期内，“统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险”。2月23日国常会表示要进一步推动一揽子化债方案落地见效，“远近结合、堵疏并举、标本兼治”。在去年基础上，今年部分省份已发行新的特殊再融资债券，以推动存量债务化解。

　　中长期内，则是“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。

　　中小金融机构风险的标本兼治，短期内要“稳妥推进一些地方的中小金融机构风险处置”，中长期内则要“健全金融监管体制，提高金融风险防控能力”。

责任编辑：曹睿潼