来源：银行家杂志

　　习近平总书记指出，“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，将对全球经济社会发展和人类文明进步产生深远影响。”当前，国内银行业围绕做好数字金融大文章，积极拥抱以人工智能技术为代表的新质生产力，深入发掘数据要素价值，推进商业银行“数字化+智能化”转型进入新阶段，让金融服务惠及广大人民群众，推动服务实体经济高质量发展。

　　过去几年，农业银行搭建了数字化转型的基本框架。在初步实现数字化金融服务的基础上，要积极拥抱人工智能（AI）技术，建设人工智能与银行领域深度融合的智慧银行，全面提升内部运营与对客服务效率，就需要形成完备的智慧银行建设方法论与实施路径。对此，农业银行以业务目标为驱动，以科技创新为支撑，体系化布局场景、流程、组织、数据、模型和技术等人工智能应用的核心要素，探索建立商业银行全面、深度应用人工智能的能力体系与应用范式，不断优化调整银行经营的劳动组合、流程制度、管理体制等，构建数字时代以人工智能技术为核心驱动的智慧银行。

　　积极应对银行数字化转型的新挑战

　　数字化转型是智能化改造的前提基础，银行业作为数字化转型的先锋，在建设智慧银行的新阶段，面临着技术基础、数据基础、业务模式等变化带来的新挑战，转型仍在路上。

　　智慧银行依赖IT架构变革。随着AI的蓬勃发展，深化人工智能应用已成为数字化时代下银行业创新和发展的关键驱动力。无论是传统的决策式AI还是新兴的生成式AI，本质上都依赖数据、算法和算力的深度与高效融合，这使银行规模化构建和使用人工智能面临一定门槛。对此，银行不能靠简单引入几款AI软硬件产品，而应重点思考如何调整与适配自身的IT架构，从产品、技术栈、团队、基础设施、数据等方面进行评估与准备，体系化落地AI技术能力。在基础设施上，需要思考如何从通用算力体系，向“通用+智能”算力相结合的基础架构转型，构建自主可控、动态伸缩、敏捷调度、绿色高效的新型AI算力底座；在软件交付上，需要从面向业务逻辑、流程功能的研发模式，转变为构建“代码+数据+模型”相融合的持续交付能力，并面向数据闭环、模型闭环设计应用系统架构。

　　智慧银行依赖高质量数据供给。传统AI模型关注算法能力，随着大模型的发展，深度应用人工智能反映出更加迫切的高质量数据需求。当前，大模型能呈现不同于传统深度学习的“智慧涌现”，主要依赖于海量的高质量数据“投喂”，而不是算法结构上的颠覆式变革。银行业经过多年的信息化建设，积累了大量结构化数据及相关数据处理经验，但建设智慧银行，在数据的“量”和“质”上还远远不足。一方面，数据采集类型仍需丰富。过去银行业采集数据多以业务流程为中心，以金融交易数据为主，大量客户与员工的行为、沟通信息、过程数据等未被充分采集，大量宝贵数据尚未得到充分利用。另一方面，数据质量仍需持续提升。当前，银行在业务处理中的数据回流还存在较长的反馈周期，数据闭环运行还需要额外实施数据标注等处理。模型只有快速处理最新数据、实时获取用户反馈、在线验证模型结果，才能快速优化迭代，保障应用效果。

　　智慧银行依赖业务模式调整适配。随着数字化转型的推进，商业银行通过“数据+算法”驱动业务数字化进程，人工智能技术也很早就介入到相应的业务中，典型模式是将线下流程直接搬到线上，或部分环节从“人工审核”直接替代为“机器判断”。随着人工智能应用的不断深入，场景和技术的融合匹配问题更加突出，人工智能技术与传统作业模式并非简单的替换关系。对此，银行的业务经营与对客服务模式要进行适应性调整升级，特别是深入思考并准确理解“人机协同”，重新审视业务规则和组织机制，将人工智能应用逐步渗透进业务链条，设计出更灵活、更高效的智慧化金融服务产品。面向智慧银行建设，我们不能再将人工智能与业务看作是“点”上赋能关系，而是要基于人工智能的应用特点，串联起业务间的联系，在数据基础、管理会计、流程机制、技术架构等领域有效应用人工智能技术，提升各基础领域的作业效率和质量。

　　正确认识银行人工智能的应用模式

　　从早期的通过统计分析得到的商业智能应用，到对已有数据“打标签”助力辅助或自动化决策，再到当前火爆的生成式人工智能助手，商业银行不断利用人工智能技术推进业务创新。但人工智能技术具有多路线迭代、应用孵化具有高不确定性、发展具有高成长性特点，合理布局商业银行人工智能应用、关注人工智能安全、强化人机协同是未来商业银行需要形成的人工智能应用的关键认识。

　　合理布局人工智能在商业银行的应用。当前，商业银行要正确认识决策式与生成式AI，合理制定应用策略。一方面，决策式AI在银行业有巨大应用空间，仍是人工智能应用的主流。如人脸识别、语音识别、OCR等技术相对成熟，应用场景丰富且试错成本低，值得进一步推广应用。另一方面，生成式AI技术路线仍在持续迭代，应用场景仍在逐步探索，实施路径仍待持续完善。未来，面对复杂场景，将通过大模型与决策式AI的大小模型协同，合力实现支撑服务。人工智能的深度应用并不代表银行要“All in AI”，要按照“坑少、本小、利大”的原则，因地制宜地选取人工智能应用的适宜场景，有效释放价值。一是选择“坑少”的场景，把人工智能技术最先应用于成熟的场景中，不断积累应用经验，推动技术成熟度持续提升。二是选择“本小”的应用模式，为新技术应用提供试错的空间，避免因为沉没成本的积累，造成“船大难掉头”的局面。三是选择“利大”的服务效果，新技术应用的基本目的就是要提升服务的质效，要将人工智能对客户和用户的服务质效提升摆在首位。

　　安全合规是人工智能应用的前提。新技术的应用往往伴随着风险，对于模型应用本身，人工智能在算法歧视、模型可解释性方面仍存在一定挑战；对于金融对客服务，商业银行应用人工智能还需要面对数据安全与生产运行等多方面的挑战。银行是经营风险的行业，确保安全可控是人工智能规模化、深度化应用的前提基础。一是维护好模型安全。在模型的训练和部署过程中，应实施严格的安全评估，特别是要有效应对大模型“幻觉”“偏见”等新问题，模型“可解释、可审计”是大模型能对客服务的前提，要确保始终输出正确的内容与价值观。二是保证好数据安全。金融数据的敏感性、私密性要求银行必须实现对数据的全面自主可控，不仅要做好用户关键敏感信息的去除或替换，还要保证“数据不出行、模型不联网”，确保数据使用安全合规。三是强化运营安全。建立人工智能运行的安全监控体系，准确及时开展模型性能监控、异常检测和攻击识别，及时发现和响应异常行为。对各类模型算法，应具备多模型部署等安全可控的替代手段，保障人工智能持续运行。

　　人机协同是人工智能的应用范式。人工智能的产生不是要取代人，而是要为人类的生产生活提供辅助和便利。某种意义上，“机器人”更应从“机器+人”的模式理解，人与机器的协同将是未来很长一段时间的人工智能应用范式。我们要正确认识人工智能的发展阶段，虽然利用人工智能技术处理银行业务的精准度已经很高了，但如果要求机器精度都达到100%，现阶段的技术可行性不足，实施复杂度与改造成本过高。对于人工智能的“误差”，在技术手段之外，可通过人工辅助的方式进行弥补，将人工智能定位为助手，“机器处理+人工辅助”将是性价比最高的应用范式。在此基础上，实现“人机协同”模式，并不需要对既有业务流程或人员岗位进行颠覆性调整，而应“化有形为无形”，基于“作业即标注、作业即提示”的流程设计理念，实现业务流程从面向用户向面向“用户+AI”的转型升级。一方面，做到“冷启动”，通过统一数据加工、标注和增强规范与工具，快速沉淀高质量数据集，以满足从0到1启动模型的数据准备要求。另一方面，做到“热循环”，将数据采集和标注、提示词、知识库更新等嵌入日常作业流程中，随用户行为与业务流程实时化、自动化完成数据采集、更新、反馈，满足模型持续迭代的数据需求。

　　做好人工智能深度应用的各项准备

　　深化人工智能应用不可能一蹴而就，智慧银行建设也不可 能毕其功于一役，打造数字化时代下的智慧银行，要坚持应用为导向，聚焦场景、流程、组织、数据、模型和技术等核心要素完成能力准备与体系落地，体系化布局与落地人工智能全域能力。

　　做好业务准备，建立“AI+”的业务基础。人工智能应用的核心目标是提升业务价值，统一“AI+”应用的业务框架，聚焦场景准入、流程再造、持续运营等方面，完成业务能力构建与准备。一是审慎开展“AI+”场景准入。建立场景准入的规范与标准，通过精细化度量指标与手段，准确识别AI应用的价值提升方向，提升内部运营与客户服务效率，实现多、快、好、省、准的金融服务。二是加快推动劳动组合、作业模式与业务流程的适应性调整。主动适应AI等新技术应用对业务流程带来的变化，强化“机器处理+人工辅助”的业务与信息流闭环，将数据采集、标注、更新、回收等工作嵌入日常作业中。三是完善AI应用持续运营机制。建立高效稳定的业务运营团队，形成业务自运营闭环，建立清晰明确且可量化的评价体系，开展AI应用运营的动态评估。

　　做好数据准备，建立全生命周期数据闭环。数据是人工智能应用的基础，没有高质量数据，就没有高质量模型。要统一“AI+”应用的数据与知识框架，面向“AI+”应用开展全领域、深层次、多维度的数据整合、经验提炼和知识萃取。一是实施数据工程，积累高质量数据。一方面，“量”上要进一步丰富数据规模。不仅要有财务数据、交易数据等，更要有广泛的行为数据、沟通数据等多模态数据，通过全流程埋点完成全链路数据的自动化采集，加强多渠道数据整合。另一方面，“质”上要统一“用数”的标准、结构与规范。从源头完善数据采集、录入、传输等环节的校验规则，建立以数据宽表为核心的“用数”体系，提供比“原材料”更加规范、清晰、易用的“预制菜”。二是实施知识工程，构建高水平知识库。第一，系统规划面客知识体系，绘制知识地图，建立完整的面客知识管理与知识共建机制，组织全业务条线共同参与领域知识建设。第二，以知识“保鲜”为核心，建立知识生成、积累、管理与更新的流程闭环。形成知识持续产生、更新和反馈机制，将知识入库、访问、更新和下线固化在应用系统和工作流中，在新产品及其系统上线时，同步完成配套知识库上线。第三，建立一套全面、客观的知识评价机制，形成畅通、高效的知识反馈体系。

　　做好技术准备，建立适配AI应用的IT架构。高效稳定的AI技术体系是人工智能应用的支撑，要统一“AI+”应用的技术架构，建立高效集约的AI算力基础设施，实施面向“数据+模型”驱动的IT架构转型升级。一是建设新一代AI智能算力基础设施。顺应智能化算力发展趋势，构建适配“AI+”应用的AI算力集群和高速可靠的网络基础设施，不断提升AI算力密度及效能水平。匹配业务弹性需求，形成AI算力资源测算、保障和调度机制，进一步完善AI算力生态，加快推进模型算法、平台框架、算力芯片的多元异构与兼容适配。二是建设“数据+模型”驱动的IT架构。一方面，系统架构要支撑数据闭环。基于DataOps体系，围绕“采、建、用、管”数据闭环，支持应用系统对模型和数据的持续迭代，形成飞轮机制。另一方面，系统架构要支撑模型闭环。参照MLOps理念，构建模型训练、管理、部署、运行、应用闭环体系，提升AI研发运营效能。

　　做好模型管理，建立模型全生命周期管理体系。统一“AI+”应用的模型体系，完善模型全生命周期管理，推动高水平模型的开发和应用，促进模型质量和应用效率提升。一是加快模型组合升级。推进从简单应用规则模型向机器学习、深度学习等算法的组合应用转型，提升模型的通用性、扩展性、稳健性。在建模中，要保留过程文件和数据，确保模型可解释、可审计。二是加强模型多策略部署及持续运营。根据模型业务领域特点及模型变更程度，灵活选择敏捷、常规等部署方式，对迭代速度要求高的模型实现零停机部署。同时，模型部署要同步上线模型监控能力，用量化指标监控模型执行过程和业务效果，及时发现数据漂移、模型衰退等问题，第一时间更新或完善模型，降低对业务的影响。

　　做好人员准备，建设高水平的AI人才队伍。建立与人工智能深层次、高水平应用相适配的人才队伍。商业银行落地好“AI+”项目，一方面，要建立业务、数据、技术共同参与的项目融合团队，精准匹配与响应“AI+”项目实施的多样化能力需求。另一方面，对AI深化应用带来的数据标注、模型训练、知识管理等新工作需求，可立足现有人员岗位，由业务专家和运营人员承担数据标注、知识管理职责，由数据分析师和研发人员承担模型训练职责，通过配套队伍建设与人员培养实现能力补齐。

　　结语

　　面向数字时代，农业银行将坚持科技是第一生产力，坚持创新驱动发展，做好数字金融大文章，在风险管控、客户营销、产品创新、管理决策等领域发力做实人工智能应用，通过场景建设牵引沉淀能力体系与方法论，全面推进数字化时代下的智慧银行建设。通过建立“数据+算法”驱动的业务经营管理新模式，实现客户洞察更加精准、经营管理更加高效、劳动生产率大幅提高、服务水平明显提升、客户用户体验友好亲切，为业务高质量发展奠定坚实的数字化与智能化基础。

责任编辑：张文

陈昭仪（记者 陈映士）09月18日,【文/观察者网 刘程辉】眼瞅美英仍未决定放松乌克兰武器使用限制，一些英国政客们坐不住了。 据英国《泰晤士报》9月14日报道，英国前首相约翰逊和另外五名英国前国防大臣敦促首相斯塔默，即便没有美国的支持，英国也应允许乌克兰使用远程导弹打击俄罗斯纵深目标。 这五名前防相包括格兰特·沙普斯、本·华莱士、加文·威廉姆森、彭妮·莫当特和利亚姆·福克斯。他们和约翰逊对斯塔默发出警告说，任何进一步的拖延都会让俄罗斯更加“大胆”。 英国前防相华莱士和前首相约翰逊 卫报 约翰逊表示，“没有任何理由需要拖延”。华莱士说，如果现在不采取行动，英国将成为克里姆林宫的“绥靖者”。“英国有陷入犹豫者、绥靖者和拖延者行列的危险。”他称，对付俄罗斯“唯一真正方法就是坚强、团结并决心渡过难关”。 威廉姆森则认为，不采取行动解除乌克兰武器限制是种“玩忽职守”的行为。 沙普斯表示，斯塔默“不需要等待美国的正式批准”，而是需要向乌克兰提供眼下急需的东西，这就是英国在援乌问题上彰显全球领导地位的方式。 “我们行动了，其他人也会跟着。今天的乌克兰再次需要这种领导力。”沙普斯说。 斯塔默13日飞往华盛顿与美国总统拜登举行会谈，讨论乌克兰总统泽连斯基提出的使用英国导弹的请求。然而，会谈没有达成任何协议。斯塔默说，他与拜登将在不久后的联合国大会上，与更多人继续深入讨论这个问题。 当地时间9月13日，美英首脑在白宫举行会晤，但未对是否放松乌克兰使用武器打击俄纵深目标作出表态 纽约时报 上周有消息称，俄罗斯已经从伊朗获得“致命弹道导弹”用于乌克兰战场。尽管伊朗方面予以否认，但关于批准乌克兰使用“风暴阴影”等远程导弹打击俄罗斯的声音越来越大。 普京12日对此发出“最强硬”警告，他说，取消对乌使用西方武器的限制将大大改变冲突本质，意味着美国及其盟友直接卷入与俄冲突。 “这不是允许乌克兰政权使用这些武器打击俄罗斯的问题，而是决定北约国家是否直接参与军事冲突的问题。”普京说，“如果做出这一决定，将意味着北约国家——美国和欧洲国家——直接参与乌克兰冲突。这将是他们的直接参与，当然，这将大大改变冲突的本质。”英国首相发表讲话 资料图 迄今为止，由于担心事态升级，美国和英国尚未允许乌克兰对俄罗斯境内目标使用远程导弹。但乌克兰总统泽连斯基一再呼吁西方盟友授权使用这种武器，并称这是结束战争的唯一途径。 白宫国家安全委员会发言人柯比13日表示，美英首脑会谈不会有对乌克兰武器限制政策的重大消息，拜登政府会认真对待普京发出的“威胁”，但拜登对乌克兰武器限制政策没有改变。 欧洲官员本周早些时候表示，拜登似乎准备允许乌克兰使用英国和法国的远程导弹。斯塔默和法国官员表示，此举是为了在与俄罗斯的冲突中建立统一战线。但出于对局势升级和激怒俄罗斯的担忧，拜登对是否允许乌克兰以同样的方式使用美国提供的武器犹豫不决。 本文系观察者网独家稿件，未经授权，不得转载。

陈昭仪（记者 翁雅馨）09月18日,原创 刘程辉 观察者网► 文 观察者网 刘程辉眼瞅美英仍未决定放松乌克兰武器使用限制，一些英国政客们坐不住了。据英国《泰晤士报》9月14日报道，英国前首相约翰逊和另外五名英国前国防大臣敦促首相斯塔默，即便没有美国的支持，英国也应允许乌克兰使用远程导弹打击俄罗斯纵深目标。这五名前防相包括格兰特·沙普斯、本·华莱士、加文·威廉姆森、彭妮·莫当特和利亚姆·福克斯。他们和约翰逊对斯塔默发出警告说，任何进一步的拖延都会让俄罗斯更加“大胆”。英国前防相华莱士和前首相约翰逊 卫报约翰逊表示，“没有任何理由需要拖延”。华莱士说，如果现在不采取行动，英国将成为克里姆林宫的“绥靖者”。“英国有陷入犹豫者、绥靖者和拖延者行列的危险。”他称，对付俄罗斯“唯一真正方法就是坚强、团结并决心渡过难关”。威廉姆森则认为，不采取行动解除乌克兰武器限制是种“玩忽职守”的行为。沙普斯表示，斯塔默“不需要等待美国的正式批准”，而是需要向乌克兰提供眼下急需的东西，这就是英国在援乌问题上彰显全球领导地位的方式。“我们行动了，其他人也会跟着。今天的乌克兰再次需要这种领导力。”沙普斯说。斯塔默13日飞往华盛顿与美国总统拜登举行会谈，讨论乌克兰总统泽连斯基提出的使用英国导弹的请求。然而，会谈没有达成任何协议。斯塔默说，他与拜登将在不久后的联合国大会上，与更多人继续深入讨论这个问题。当地时间9月13日，美英首脑在白宫举行会晤，但未对是否放松乌克兰使用武器打击俄纵深目标作出表态 纽约时报上周有消息称，俄罗斯已经从伊朗获得“致命弹道导弹”用于乌克兰战场。尽管伊朗方面予以否认，但关于批准乌克兰使用“风暴阴影”等远程导弹打击俄罗斯的声音越来越大。普京12日对此发出“最强硬”警告，他说，取消对乌使用西方武器的限制将大大改变冲突本质，意味着美国及其盟友直接卷入与俄冲突。“这不是允许乌克兰政权使用这些武器打击俄罗斯的问题，而是决定北约国家是否直接参与军事冲突的问题。”普京说，“如果做出这一决定，将意味着北约国家——美国和欧洲国家——直接参与乌克兰冲突。这将是他们的直接参与，当然，这将大大改变冲突的本质。”迄今为止，由于担心事态升级，美国和英国尚未允许乌克兰对俄罗斯境内目标使用远程导弹。但乌克兰总统泽连斯基一再呼吁西方盟友授权使用这种武器，并称这是结束战争的唯一途径。白宫国家安全委员会发言人柯比13日表示，美英首脑会谈不会有对乌克兰武器限制政策的重大消息，拜登政府会认真对待普京发出的“威胁”，但拜登对乌克兰武器限制政策没有改变。欧洲官员本周早些时候表示，拜登似乎准备允许乌克兰使用英国和法国的远程导弹。斯塔默和法国官员表示，此举是为了在与俄罗斯的冲突中建立统一战线。但出于对局势升级和激怒俄罗斯的担忧，拜登对是否允许乌克兰以同样的方式使用美国提供的武器犹豫不决。延伸阅读：北约秘书长又"警告"上了：中国应停止支持俄罗斯对于俄乌冲突，中方已反复表明“劝和促谈”立场，但美西方却频繁强扯中国。据乌克兰国家新闻社（UNN）和路透社报道，当地时间9月6日，北约秘书长斯托尔滕贝格在挪威奥斯陆发表讲话时再次甩锅，呼吁中方在俄乌冲突问题上“停止支持”俄罗斯。报道称，斯托尔滕贝格在与挪威首相斯特勒举行的联合发布会上，不断给中国恶意“戴高帽”。他在没有提供任何证据的情况下声称，在俄乌冲突期间，“伊朗和朝鲜向俄罗斯提供无人机、弹药等，而中国则成为俄罗斯对乌克兰战争的决定性推动者”。据他所说，“俄罗斯使用的许多武器都是中国制造”，中国与俄罗斯国防工业基地之间保持了“无限制伙伴关系，并向其提供了包括武器、部件、设备和原材料等军民两用材料的支持”。“我呼吁中国停止支持俄罗斯的非法战争，”托尔滕贝格随即宣称，若中方继续助长这一“欧洲最大的军事冲突”，“中方的利益和声誉将受到影响”。斯托尔滕贝格9月6日在挪威发表讲话 乌克兰国家新闻社实际上，这并非美西方官员首次在俄乌冲突问题上强扯中国，呼吁中方向俄罗斯施压。据外交部网站消息，芬兰总统斯图布7月初曾表示，俄罗斯对中国的依赖已经到了北京可以结束乌克兰冲突的地步。他当时声称：“俄罗斯现在非常依赖中国。中方领导人一个电话就能化解这场危机。”7月11日，斯托尔滕贝格在北约峰会闭幕新闻发布会上再次强调，北约把中国定义为俄罗斯对乌克兰战争的“决定性支持者”，称中国同白俄罗斯举行联合军演系共同支持俄对乌战争的组成部分。当时，我外交部发言人林剑回应表示，中方强烈谴责北约秘书长针对中国发表极不负责任的挑衅性言论。有关的言论充斥着冷战思维和意识形态偏见，颠倒黑白，恶毒攻击中国制度，公然干涉中国内政，恶意歪曲中国内外政策，在乌克兰问题上甩锅推责、误导国际社会，对中国正常的军力建设以及同有关国家关系说三道四。中方对此表示强烈不满和坚决反对。林剑主持外交部例行记者会 资料图林剑进一步表示，中方此前已就乌克兰问题和北约峰会清晰地表达了立场。在此要强调指出，长期以来，北约秘书长罔顾事实和中方反复交涉，一而再再而三地利用各种场合对中国大肆抹黑攻击，渲染“中国威胁论”，煽动疑华反华情绪，配合某些势力对华打压遏制的企图昭然若揭。种种拙劣表演不能不引起世人警惕，也充分印证了北约作为冷战遗存、阵营对抗和集团政治的产物，将给世界和平与稳定带来何种风险与挑战。林剑指出，中方奉劝某些在政治生涯上行将就木的西方政客，不要妄图靠拱火浇油、挑衅生事和嫁祸于人来强行留下些许“遗产”。中国将坚定走和平发展道路，以自身发展和对外合作为世界和平稳定注入更多稳定性和正能量，同时坚定维护自身主权、安全和发展利益。将中国视为“假想敌”，北约最终只能自食苦果。此外，乌克兰总统泽连斯基7月份曾在一次讲话中提及中国，称他不希望与俄罗斯有着“无限”伙伴关系的中国充当调解人，但希望中方向莫斯科施加更大压力，以结束战争。当地时间9月2日，波兰外长西科尔斯基表示，俄乌冲突或将持续十年之久，同时呼吁中方参与冲突调停，因为“中国是唯一能够真正使这场战争结束的国家”。他还声称，由于中国与俄罗斯关系友好，可以发挥其他国家不能发挥的作用，“如果中国能够结束这场疯狂的战争，肯定会得到欧洲的善意和感激”。我外交部发言人毛宁对于相关呼吁曾回应称，中国和俄罗斯都是独立自主的大国。中国不是乌克兰危机的制造者，也不是当事方。我们将始终站在和平和对话的一边，同包括俄罗斯在内的各方保持沟通，继续为推动危机的政治解决发挥建设性作用。

“您小区申请使用的专项维修资金，现已完成使用备案。”今年4月底，成都市住房和城乡建设局突如其来的一条短信让家住成都市高新区上锦颐园一期的杨先生和其他业主困惑不已。杨先生说，小区没有设立业委会。未经业主表决，也未见过公示，外墙维修的专项资金何以悄然完成备案？加上小区内两栋外墙没有损坏的楼栋也被列入维修资金使用之列，出于对备案流程合规性和维修资金会否滥用的担忧，杨先生和其他业主想查看原始签字文件和相关备案资料。他们先后向物业、街道和社区询问，都被告知材料已经提交给住建局，要去住建局查看。7月1日，作为业主代表的杨先生来到了高新区公园城市建设局，提出希望通过电子邮件的方式获知上述信息。21天后，他收到了一张《政府信息公开信息处理费收费通知》：“可公开给你的信息共有1500页，采取按量计收的方式，需缴纳54700元的信息处理费。”信息处理费收取的依据来自2019年修订的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定，行政机关依申请提供政府信息，不收取费用。但申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。中国政法大学法治政府研究院教授杨伟东曾参与《条例》前期的起草以及修订工作。他在接受《中国新闻周刊》采访时表示，信息处理费的设立主要是为了规制滥用申请权的行为。然而在实践中，这一规定却出现异化，高额甚至天价的费用成为正常申请的“拦路虎”，部分申请人知情权和监督权的保障也因此受到影响。杨先生查看信息需缴纳54700元的信息处理费 图/图虫创意应主动公开，却要收费杨先生不能理解，即使自己申请的信息全部打印出来，按照市价五毛钱一张，也最多花费几百元，“但现在算下来一张单价高达36元，合理吗”？2021年国务院办公厅实施的《政府信息公开信息处理费管理办法》（以下简称《管理办法》）明确了信息处理费收取可以按件或按量计算，均采用超额累进方式。如果“按件计收”，同一申请人每个月申请10件及以下的，不收费；第11至第30件，每件收费100元；超过30件的部分，每增加10件，每件费用增加100元。若“按量计收”，提供的材料在30页及以下时，不收费。第31到第100页，每页收费10元；第101到第200页，每页收费20元；超过200页的部分，每页收费40元。正如专家所说，信息处理费并非纸张成本。中国政法大学法学院副院长张力告诉《中国新闻周刊》，此收费有特定导向，即通过提高经济门槛，来规制申请权的滥用。权衡之下，杨先生放弃了缴费。根据《条例》，这也意味着，行政机关将不再处理杨先生的申请。像杨先生这样因申请信息公开而被要求支付高额信息处理费的情况，并非孤例。去年，福建莆田的陈女士因申请征迁赔偿信息，也被告知需缴纳十二万多元的信息处理费才能获取。陈女士告诉《中国新闻周刊》，她所在的村庄于2016年获批修路项目，施工范围涉及她家的四处房屋。听闻村里拆迁户的补偿方案各不相同且存在“暗中操作”，陈女士怀疑自家补偿款低于其他村民，遂向相关部门询问，但对方始终不愿意回应这件事。为了解补偿的真实情况，陈女士在去年5月向莆田市涵江区政府申请公开三项信息，包括补偿安置标准、各个被征收人丈量评估情况以及各个被征收人补偿情况（补偿安置方式、安置房面积、货币补偿金额、安置时间等）。陈女士需缴纳信息处理费121980元才能查看信息 示意图一个月后，陈女士收到涵江区政府信息公开工作领导小组办公室发来的《政府信息公开申请答复告知书》。告知书显示，补偿安置标准将附后提供，余下两项信息共3182页，采用按量计收的方式，需缴纳信息处理费121980元。震惊但不甘心的陈女士考虑再三后，决定支付。不料，告知书却没有提供银行收款账号，她进一步询问后得知，“收款账号也要走信息公开程序”。连环障碍让她很无助，最终放弃缴费，至今也没有见到申请的另两项信息。事实上，关于土地拆迁补偿的信息，在《条例》修订前后都属于被明确要求主动公开的范围。北京大学法学院副教授彭錞告诉《中国新闻周刊》，2008年生效的《条例》第12条明确要求：“乡（镇）人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。”2019年修订后的《条例》第21条重申了这一要求。此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第29条规定，房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。换言之，陈女士所申请且被告知需缴纳逾12万元才能获取的信息，实则是行政机关应主动公开的内容。张力指出，行政机关压缩主动公开范围的情况，主要集中在土地征用、房屋拆迁、城市规划等领域，牵涉多方利益，争议和标的大，甚至部分是历史遗留问题，长年难以解决。“零门槛”和申请权滥用公开范围是信息公开制度的核心，无论是2007年《条例》首次审议通过，还是2019年修订，都是如此。修订前，《条例》将政府信息分为三类：涉及公民、法人或者其他组织切身利益，反映政府行政机关设置、职能和办事程序的一些基本情况信息等须主动公开，不收取费用；依申请公开的信息，收取行政成本费用；危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定（以下简称“三安全一稳定”），以及涉及国家秘密、个人、商业秘密等政府信息不予公开。《政府信息公开条例》将政府信息分为三类 资料图至于申请人，则要满足是出于“生产、生活、科研特殊需要”的条件。随着《条例》的实施，信息公开广度和深度不足的问题逐渐显现。在《条例》实施两年后，时任国务院办公厅政府信息与政务公开办公室处长的后向东在《人民日报》撰文指出，少数行政机关以“只要不是法律明确规定要求公开的内容，绝对不予公开”为由，简单粗暴地拒绝人民群众的信息公开请求。针对这一问题，杨伟东进一步指出，以“三安全一稳定”为例，由于其概念本身难以说理举证，导致行政机关在适用时出现乱用甚至滥用。与此同时，依申请公开制度也出现滥用。当中引起社会广泛关注的是，刊载于2015年《最高人民法院公报》的“陆红霞诉南通市发改委政府信息公开答复案”。南通市港闸区法院曾专门召开新闻发布会，通报其为公开滥用诉权的案件。据不完全统计，拆迁户陆红霞及其家人在一年多内向多个部门提起了至少94次信息公开申请，其后又提出39次行政复议和36次行政诉讼。陆红霞当年在接受媒体采访时称，提出多项政府信息公开申请，是因为自己和父亲住宅被拆时，出现了征地手续不全、签署空白协议、房屋产权证户主名被更改等问题。然而，港闸区法院的裁定书显示，相关申请不仅涉及征地拆迁问题，还涉及政府公车数量、拘留所伙食标准等信息。法院认为，陆红霞提起的诉讼因缺乏正当性，属于典型的滥用诉权行为。最终，法院裁定对其起诉不作实体审理。这一案件被学界认为推动了《条例》的修订。修订后的《条例》明确提出，“以公开为常态、不公开为例外”为原则。在这一原则下，主动公开范围得以扩大，从原来的4类原则性条款细化为15类具体规定，如行政处罚的依据、程序，政府采购目录、公务员招考录用等事项。不予公开的范围也有所增加，包括内部事务信息、过程性信息和行政执法案卷信息等。值得注意的是申请人门槛的变化。修订后的《条例》取消了原先的限制条件，也就是说，申请人不再需要证明与所申请政府信息的利害关系。司法部负责人解释称，之所以取消限制条件，一是为进一步保障公众知情权，二是避免在申请人认定上争议太多。后向东也在《人民日报》撰文时指出，申请人、行政和司法机关对满足“生产、生活、科研特殊需要”的条件，看法都不一致，导致争议不断。对于申请人来说，信息公开申请实现“零门槛”。但为了避免申请权滥用，新《条例》对无正当理由的大量反复申请，规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复和收取信息处理费等措施。变与不变上述措施中，信息处理费被视作亮点。多位专家指出，由于信息处理费制度设计上的模糊性和涉及概念的不确定性，为实际操作带来了新的问题。修订后的《条例》规定，信息处理费收取的性质为“可以收取”。张力说，这也意味着“可以不收取”。《中国新闻周刊》统计《管理办法》实施后全国31个省市收取信息处理费的情况发现，2021年，有15个省份收取了信息处理费，这一数字在2022年和2023年分别增至16个和18个。换言之，不同地区对信息处理费的认定和操作不尽相同。对于“明显超出合理范围”的判定，《中国新闻周刊》在中国裁判文书网搜索相关案例发现，各地法院对其认定标准差异较大。如有法院认定申请12次就“明显超出合理范围”，也有法院认定1088页是“明显超出合理范围”。相同的是，法院普遍未给出“合理范围”的具体标准，特别是具体的数量标准。在收费方式上，虽然按件或按量计收均可，但需要提出的是，上述两个案例都采用了计量计收，金额更高。杨先生称，其申请的信息可拆分为约17件，按件计收的话，信息处理费仅需700元。至于信息处理费对规制申请权滥用的成效，并无明确的佐证数据。不过，各地年报中都有一个数据，是“申请人逾期未按收费通知要求缴费，行政机关不再处理其政府信息公开申请”的比例。这个数据可以在一定程度上反映信息处理费的存在，对申请人没有获取所需要信息的影响。以江苏为例，以《管理办法》实施元年的2021年为统计起点，近三年逾期未缴费不获处理的申请占申请总数的比例分别为0.32％、0.13％和0.23％。但值得关注的是，有一些正常申请因高额信息处理费被阻挡。更值得关注的是，主动公开广度、深度不足的问题一直持续。张力指出，本身属于应该主动公开，被人为设置成了依申请公开或不予公开的情形不在少数。贵州的黄先生因怀疑网购到假货，向店铺所在的武汉市东西湖区市场监督管理局提出投诉及要求公开2022至2024年度因信息公开申请而涉及的行政复议、行政诉讼案件数量、财政支出、投诉举报处理等多项数据的申请。一个月后，黄先生收到该局的回复显示，他的申请内容被拆分为10项，只有两项属于主动公开范围，已于官网公布，并附有相关网址。其余八项中，有六项如行政复议、行政诉讼案件数量、公务员招录等信息涉及内部事务信息，需要对现有政府信息进行加工、分析，因而不予公开或提供。仅能依申请公开的两项内容，为消费投诉信息分析报告及食品药品监督检查情况，共计179132页，需缴纳715.998万元的信息处理费。彭錞分析指出，回复中被认定为不予公开或提供的信息，实际上是《条例》要求公开的年报内容或主动公开范围的信息，理应已经主动公开。如果存在依法不予公开的信息，被申请机关应当释明。黄先生也称，他申请的信息是比照《条例》规定的主动公开范围而提出，不明白为何却成了需要依申请公开，而且要缴纳天价费用。就这些信息所属类别的划分，《中国新闻周刊》曾多次联系武汉市东西湖区市场监督管理局，但未能获得回应。彭錞认为，被异化的根源在于部分行政机关滥用判断权，不问申请目的，粗暴地以数量多寡来确定是否滥用，而且多寡本身又缺乏标准。很大的随意性下，部分行政机关机械地适用收费规则，堵死正常的申请之路。动力与压力不足“行政机关不想或不愿公开，有多种原因。”杨伟东说，首先是模糊的制度设计赋予了行政机关较大的自由裁量权。以近年来常被用于不予公开的“内部事务信息”和“过程性信息”为例，这些概念本身就很模糊、抽象，行政机关在解析和适用时，存在较大自由度。以“过程性信息”为例，张力告诉《中国新闻周刊》，最高人民法院发布的案例曾明确指出，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息不再是过程性信息。但在实际操作中，仍不乏行政和司法机关把处于“完成时”或“过去式”状态的信息认定为过程性信息，不予公开。在彭錞看来，《条例》落实成效不彰，根本原因在于行政机关推动信息公开的动力与压力不足。杨伟东进一步指出，动力不足主要基于行政机关对减少行政成本，规避风险和现实利益的考量。信息公开实际上是对政府行为的审视，部分政府担心一旦公开可能导致不利后果。河南省豫东地区某县级信访局人士告诉《中国新闻周刊》，基层信息公开争议较多的领域就是低保和拆迁安置补偿。这些领域本身涉及利益分配较多，甚至有“人情账”。“例如补偿标准是一样的，但是第三方在评估具体面积时，可能会存在一些‘猫腻’，关系好就多算点，这类信息若公之于众，难免引发纠纷。”但按照相关规定，这些信息必须主动公开，部分基层政府会选择张贴在公示栏，拍照留痕，随即撕毁。如果有百姓申请或反映，经上级单位督促，他们才会再次公开。杨伟东说，这种把主动公开变成依申请公开的“策略选择”，是行政机关趋利避害的心理使然。通过“少公开、不公开”来避免潜在的冲突和纠纷，以及舆论压力和问责风险。压力不足源于监督落实的乏力。虽然新《条例》设置了考核制度和责任追究制度，但在彭錞看来，“光靠考评、设置处分恐怕不够，还需要‘真刀真枪’”。他反问：拒绝公开是否会导致相关机关甚至个人被追责？如何进一步完善？多位专家认为，完善政府信息公开制度是一项系统工程。张力建议，应在行政机关内部设立专门机构，通过操作规程、典型案例或业务指导，进一步明确和解释争议焦点。以实践中应用频繁的内部事务信息和过程性信息为例，杨伟东指出，几乎所有涉及行政运转的信息，如人事、财务、内部事务安排、办案流程、会议纪要和内部监督信息，都被归入“内部事务信息”之列。他认为，内部事务信息应限缩为“纯行政内部信息”，专指技术性、细节性信息，因为这些信息是琐碎的，与真正的、重要的公共利益无涉，可以预期公众兴趣不大，也可以将行政机关从收集和提供这些信息的负担中解脱出来。而过程性信息应更名为“机关及其人员的评价性信息”，包括决定作出前的意见、建议、观点等信息，理由在于公开这类信息将有损于公务员有效交流和决定的质量。关于信息处理费的收取，张力认为，表面上看是依法行政，实际在一定程度上反映了行政机关对立法本意的曲解或机械执法，比如，《条例》规定“明显超出合理范围”可以收取费用，而非“应当”收取，不应简单以量认定。而且，如果收费，应结合申请人的请求、主观意图和利益取向，先论证何谓“明显超出合理范围”。多位专家表示，应回归立法本意，坚持“原则上不收”的思路。在杨伟东看来，表面上看，信息公开似乎只是对“给与不给”的判断，背后反映的是行政机关对自身信息质量和行政水平的底气。而当前仍处于通过信息公开倒逼行政质量提升的阶段，行政机关在信息公开方面“半遮半掩”、主动性不高，“关键原因之一是对信息的质量信心不足”。他打了个比方，信息公开就如同外人进家门拜访，过去只有熟人才能登堂入室，并且只向其展示好的一面。如今，随着公众对信息需求的提升，行政机关应做到不再区分友人与否，只要进家的访客，都可以对房间一览无余。杨伟东认为，这就要求行政机关要“打扫干净房间”，即确保日常管理规范、透明，真正做到“门常开、该公开之事公开，这才是信息公开的更高境界”。发于2024.9.16总第1156期《中国新闻周刊》杂志杂志标题：“天价”信息处理费背后记者：解雪薇编辑：徐天